Con la sentenza 2 novembre 2009, n. 6783 il Consiglio di Stato (sezione quarta) ha affermato che il PEEP è uno strumento per l’individuazione di aree da destinare all’edilizia economica e popolare e non può essere utilizzato per individuare aree dove già sono presenti degli alloggi.

La controversia riguarda un’area, prima classificata in zona F4 “zona speciale per impianti tecnologici”, di proprietà di un’impresa operante nel settore dell’energia elettrica. All’interno di tale area in passato sono stati realizzati edifici destinati ad ospitare temporaneamente i dipendenti dell’impresa elettrica. Tali contratti successivamente sono stati risolti a causa dell’estinzione del rapporto di lavoro.

Il Comune appellante, al fine di tutelare gli interessi degli occupanti, ha disposto con apposita variante urbanistica l’individuazione della zona in questione come area PEEP, in modo da porre in condizione gli occupanti stessi di concorrere all’assegnazione dell’area e dei fabbricati sovrastanti.

I giudici di secondo grado hanno affermato che la modifica del PRG operata dal Comune contrasta con le finalità e con le funzioni proprie dello strumento urbanistico del PEEP, che è unicamente quella di individuare porzioni di territorio comunale da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico e popolare.

Il piano di zona per l’edilizia economica e popolare infatti risponde ad una duplice finalità (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, n. 3320 del 2004):

    * favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per la realizzazione di alloggi a basso costo;
    * evitare interventi costruttivi contrastanti o incoerenti con l’ordinato governo del territorio.

Alla luce di queste considerazioni il Consiglio di Stato, confermando la sentenza di primo grado, ha pertanto ritenuto illegittimo l’operato del Comune per sviamento di potere, in quanto nel caso di specie sarebbe stato usato un potere per finalità diverse da quelle per le quali il relativo potere è attribuito.


Consiglio di Stato

Sezione IV

Sentenza 2 novembre 2009, n. 6783

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

DECISIONE

Sul ricorso numero di registro generale 3462 del 2009, proposto da:

Comune di Bussolengo, rappresentato e difeso dagli avv. Eugenio Lequaglie, Giovanni Maria Locatelli, con domicilio eletto presso Giovanni Maria Locatelli in Roma, via Teulada 38/A, 2;

contro

Terna-Rete Elettrica Nazionale S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Elena Buson, Salvatore Napolitano, Filomena Passeggio, con domicilio eletto presso Salvatore Napolitano in Roma, via Zara 16;

nei confronti di

Regione Veneto, Santi Paolo; Cooperativa San Salvar A R.L., rappresentato e difeso dall'avv. Lucio Motta, con domicilio eletto presso Gianroberto Caldara in Roma, via Verona 9;

per la riforma

della sentenza del TAR VENETO - VENEZIA :Sezione II n. 01962/2008, resa tra le parti, concernente VARIANTE AL P.R.G..

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2009 il dott. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati Locatelli, Viola, su delega dell'avv. Napolitano, e l'avv. Motta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto la società Terna- Rete Elettrica Nazionale spa ha impugnato gli atti di adozione e approvazione della variante con modifiche al piano regolatore generale del comune di Bussolengo. La società ricorrente agisce nella qualità di proprietaria dell’area prima classificata in zona 4 “zona speciale per impianti tecnologici” destinati all’uso di impianti tecnologici per la produzione e distribuzione di energia elettrica, area all’interno della quale erano stati in passato realizzati anche edifici destinati a ospitare a titolo precario dipendenti delle imprese elettriche (cinque edifici bifamiliari che ospitavano dieci abitazioni), contratti successivamente disdettati a causa del venire meno del rapporto di lavoro dei dipendenti.

Con nota del 14 giugno 2007 i soci fondatori della cooperativa San Salvar a r.l. hanno prodotto istanza al comune al fine di tutelare gli interessi dei cittadini che occupano gli alloggi, proponendo di individuare l’area in questione quale area PEEP operando la relativa variante urbanistica, intendendo concorrere alla assegnazione dell’area e dei sovrastanti fabbricati, pure in pendenza in fase istruttoria del progetto di rifacimento e potenziamento della stazione elettrica confermato dal piano di sviluppo della rete di trasmissione nazionale per il 2007 approvato dal ministero dello Sviluppo Economico.

Alla suddetta istanza ha fatto seguito l’atto di adozione della variante n.58 del 21 ottobre 2004 del consiglio comunale di Bussolengo, che ha individuato una zona PEEP in via San Salvar, approvata successivamente dalla regione con delibera della giunta regionale n.2591 del 2007.

Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso per l’annullamento degli impugnati atti, accogliendo la censura secondo la quale il PEEP (piano di zona per l’edilizia economica e popolare) è uno strumento per la individuazione di aree da destinare alla edilizia economica e popolare; esso quindi non può essere utilizzato per individuare aree dove gli alloggi di edilizia economica e popolare sono già presenti. Inoltre, secondo il primo giudice, nell’ambito del PEEP l’esproprio è ammesso con riferimento alle aree su cui è prevista la costruzione degli alloggi (art. 35 L.n.865 del 1971), mentre non può essere ammesso con riferimento ad aree dove gli alloggi sono già costruiti. Conseguentemente, deve ritenersi illegittimo l’utilizzo da parte del Comune di tale strumento pianificatorio quale il PEEP non per i fini suoi propri ma per espropriare gli alloggi di proprietà privata, così usando un potere per finalità diverse da quelle per le quali il potere è attribuito, come nel caso in cui i soci fondatori di una società cooperativa avevano prodotto istanza al Comune al fine di tutelare gli interessi dei cittadini occupanti gli alloggi ubicati in una determinata area, proponendo di individuare l’area in questione quale area PEEP, operando la relativa variante urbanistica, intendendo quindi gli stessi concorrere alla assegnazione dell’area e dei sovrastanti fabbricati.

Avverso tale sentenza propone appello il Comune di Bussolengo, sostenendo la legittimità del suo operato, dovendo ritenersi che il PEEP è volto in realtà alla creazione di alloggi a basso costo, al fine di evitare interventi non coerenti con le previsioni del PRG, ma in assoluto non è detto che esso debba avere necessariamente ad oggetto aree completamente inedificate.

Ai sensi dell’art. 3 comma 2 L. 167 del 1962, richiamato dalla medesima ricorrente di primo grado, le aree da comprendere nei piani sono, di norma, scelte nelle zone destinate ad edilizia residenziale nei piani regolatori vigenti, con preferenza in quelle di espansione dell’aggregato urbano. Ne consegue che non può escludersi a priori l’assoggettamento a PEEP di aree in tutto o in parte edificate o comunque aventi diversa destinazione urbanistica, qualora ciò sia necessario per gli interessi pubblici e ne sia data opportuna motivazione.

Pertanto, quando il comune di Bussolengo ha ritenuto di modificare la destinazione urbanistica dell’area in questione, classificandola quale zona PEEP, ha compiuto una operazione pienamente conforme alla lettera e allo spirito della normativa in materia, perseguendo l’obiettivo di interesse pubblico di disporre di alloggi a costo contenuto individuando le aree disponibili nell’area classificata come zona F4, che possiede da tempo vocazione residenziale, tra l’altro fisicamente separata dalla stazione elettrica.

Il Comune appellante contesta inoltre che sussista il riscontrato sviamento di potere connesso al presunto uso illegittimo dei poteri espropriativi, rappresentando che l’atto adottato è stato anche approvato dalla Regione Veneto, che ha rilevato la esigenza di adeguare la zona dalle indiscutibili caratteristiche residenziali, al fine di salvaguardare la permanenza di (non dei) residenti in quel luogo. La medesima regione Veneto ha ribadito nell’atto di controllo che l’assegnazione degli alloggi avverrà tramite apposito bando di pubblica gara.

Si è costituita la società Terna- Rete Elettrica Nazionale spa che chiede il rigetto dell’appello perché infondato, ribadendo la correttezza della sentenza impugnata; ripropone i vizi già sollevati in primo grado di violazione dell’art. 3 comma 2 L.167 del 1962 e di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati e di carenza di istruttoria, di violazione dell’art. 9 comma 4 L.167 del 1962 e dell’art. 11 DPR 327 del 2001, l’omesso avviso di avvio del procedimento, la violazione dell’art. 7 L.241 del 1990, la violazione e falsa applicazione del DM 2 aprile 1968 e dei principi di partecipazione al procedimento amministrativo dei soggetti interessati.

Si è costituita la cooperativa San Salvar chiedendo l’accoglimento del comune di Bussolengo , sostenendo la legittimità dell’operato della pubblica amministrazione.

Alla udienza pubblica del 6 ottobre 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il suo atto di appello in sostanza il Comune di Bussolengo, deducendo la piena legittimità del suo operato, contrasta le conclusioni raggiunte dal primo giudice, sostenendo che: 1) possono essere assoggettate al PEEP aree anche in tutto o in parte già edificate; 2) tale scelta di piano deve (e sarebbe stata nella specie) essere debitamente giustificata con idonea motivazione; 3) tale operato sarebbe coerente con l’utilizzo dei poteri espropriativi.

L’appello è infondato.

In ordine alla esigenza motivazionale si rileva che l’Amministrazione comunale, ai fini dell’adozione di qualsivoglia atto amministrativo (nelle sue più varie forme senza esclusione degli atti di indirizzo quali la delibera avente ad oggetto una variazione del PRG o la localizzazione di aree) pur godendo di un ampio potere discrezionale, deve attenersi ai criteri di ragionevolezza ed esternare le ragioni delle proprie determinazioni attraverso una specifica motivazione, soprattutto in relazione al sacrificio imposto eventualmente ai privati.

Mutare la destinazione di un’area destinata agli impianti tecnologici per destinarla ad area di edilizia economica e popolare comporta una istruttoria e una motivazione precisa e attenta in ordine agli interessi pubblici e privati sottesi, tali da giustificare un esproprio con conseguente destinazione residenziale.

La modifica del PRG, ad opinione del Collegio giudicante, così come appare ipotizzata dal Comune ricorrente contrasta con le finalità e funzioni proprie dello strumento urbanistico del PEEP.

Pur volendo aderire alla tesi giurisprudenziale secondo la quale al termine “area” di cui alla L. 18 aprile 1962 n. 167 si vuole attribuire un significato generico e comprensivo anche di quelle in ipotesi edificate (cfr. Cons. Stato, sez. IV 27 aprile 1989 n. 272), nel caso di specie non si tratta di una rimodulazione del Piano regolatore generale ma di una “ridefinizione” urbanistica di una sola area eludendo i principi cardine e generali sottesi alla materia urbanistica ed edilizia.

In passato la giurisprudenza ha sottolineato come l’inclusione nel piano zona per l’edilizia popolare ed economica di aree interamente urbanizzate ed edificate non poteva essere giustificata in base allo stato di manutenzione degli stabili da ristrutturare o dalla loro vetustà ma esigeva una motivazione fondata sulle ragioni che rendono “indispensabile” la ristrutturazione.

Costituisce, pertanto, un’interpretazione forzata – oltre che un evidente sviamento di funzione, poiché le nuove residenze dovrebbero essere assegnate con autonome e successive procedure - sostenere sufficiente la motivazione basata sulla mera tutela degli interessi degli occupanti degli immobili ricadenti in zona speciale per impianti tecnologici allorquando gli stessi alloggi sono sorti con finalità connesse all’attività dell’impianto.

Lo sviamento di funzione emerge chiaramente dalla motivazione della delibera del Consiglio Comunale di Bussolengo n.58 del 21 ottobre 2004 di adozione della relativa variante avente ad oggetto la individuazione di una zona PEEP in località San Salvar, che così recita: <<Considerato che attualmente gli edifici sono occupati in affitto da dipendenti o ex lavoratori ENEL in pensione, visto che le ordinarie e straordinarie manutenzioni sugli immobili sono state eseguite direttamente dalle famiglie che occupano le abitazioni. Rilevato che è intenzione della proprietà sfrattare gli abitanti e mettere sul libero mercato le abitazioni. Considerato che gli inquilini hanno più volte richiesto di poter acquistare dette unità immobiliari. Ciò premesso si ritiene opportuno adeguare anche dal punto di vista urbanistico una zona con evidenti caratteristiche residenziali ed allo stesso tempo salvaguardare i cittadini residenti, evitando una speculazione edilizia>>.

Emerge chiaramente da tale passaggio che lo scopo perseguito dalla amministrazione è consistito in realtà nel salvaguardare gli attuali occupanti delle unità immobiliari, in considerazione delle disdette già inviate ai medesimi, in vista di possibili interferenze con i nuovi progetti relativi alla stazione elettrica: gli immobili risultano essere stati in principio assegnati a dipendenti e pertanto aventi carattere di precarietà e a condizione di favore in relazione ai rispettivi rapporto di lavoro; successivamente sono rimasti occupati ed attualmente risultano utilizzati da oramai ex dipendenti.

Vale quale ulteriore osservazione di fatto che l’area risulta essere incompatibile con l’esigenze abitative in quanto nel sottosuolo è collocata una “maglia elettrica” della stazione elettrica e pur essendo stata già isolata parzialmente l’area, essa non è stata separata completamente da quella sulla quale insiste la Stazione.

Il PEEP è uno strumento per l’individuazione di aree da destinare all’edilizia economica e popolare e non può essere utilizzato per individuare aree dove gli alloggi sono già presenti, al fine precipuo di destinarli agli occupanti per ovviare a procedure di sfratto già in essere.

L’operato della amministrazione comunale è illegittimo non tanto e non solo, quindi, perché nell’ambito del PEEP l’esproprio è ammesso con riferimento alle aree non edificate su cui è prevista la costruzione degli alloggi (art. 35 L.n.865 del 1971); “di norma” (ma, come detto, si tratta di regola generale, eccezionalmente e con idonea e adeguata motivazione derogabile), il PEEP non può essere ammesso con riferimento ad aree dove gli alloggi sono già costruiti.

L’operato della amministrazione comunale è illegittimo in maniera assorbente e decisiva soprattutto per l’evidente sviamento della funzione.

Deve ritenersi illegittimo l’utilizzo da parte del Comune di tale strumento pianificatorio quale il PEEP non per i fini suoi propri ma per espropriare gli alloggi di proprietà privata, così usando un potere per finalità diverse da quelle per le quali il potere è attribuito, come nella specie, nella quale i soci fondatori di una società cooperativa hanno prodotto istanza al Comune al fine di tutelare gli interessi dei cittadini occupanti gli alloggi ubicati in una determinata area, proponendo di individuare l’area in questione quale area PEEP, operando la relativa variante urbanistica, intendendo quindi gli stessi concorrere alla assegnazione dell’area e dei sovrastanti fabbricati.

Si concreta sviamento di potere allorquando la pubblica amministrazione curi, esercitando un potere, un interesse diverso da quello tipico, anche se pubblico, anche – al limite, come può essere nella specie – se di pregio intrinseco maggiore di quello in relazione al quale le era stato attribuito il potere esercitato.

Per le considerazioni sopra svolte, l’appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, sezione Quarta, rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la impugnata sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Fonte: altalex


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