Corte dei conti, sez. giur. regione Campania, sentenza n. 1492 del 12 novembre 2009
Le massime


Rifiuti - Raccolta differenziata - Mancata o insufficiente - Responsabilità per danno erariale - Del sindaco e di tre dipendenti del comune - Nei confronti del comune e dell'erario - Sussiste
Per quel che concerne la fattispecie all'esame del Collegio deve senz'altro concludersi positivamente in punto di valutazione della sussistenza del danno pubblico patrimoniale materiale determinato dalla mancata o insufficiente realizzazione della raccolta differenziata, con i requisiti della certezza, della concretezza e dell'attualità. Il nocumento alle finanze del comune di M. e dell'erario si evidenzia quale risultato del comportamento violativo dei propri obblighi di servizio posto in essere, seppur con diverso rilievo, dal sindaco del comune di M., dal dirigente del settore urbanistica, ambiente, ecologia e tutela del territorio, dal capo servizio ambiente, ecologia e tutela del territorio e dal responsabile dell'ufficio gestione rifiuti. I convenuti, ognuno con riferimento alla parte di propria competenza, hanno agito, infatti, in difformità da norme di legge e di corretto svolgimento dell'azione amministrativa, non operando per la prescritta attivazione della raccolta differenziata dei rifiuti, a dispetto dell'insieme delle disposizioni contenute in tal senso in norme di legge, in ordinanze pcm e commissariali, nonché nel regolamento comunale del 1997.


Rifiuti - Raccolta differenziata - Mancata o insufficiente - Danno erariale - Nei confronti del comune e dell'erario - Quantificazione - In via equitativa - Ammissibilità
Il danno pubblico patrimoniale, determinato dalla mancata o insufficiente realizzazione della raccolta differenziata, si è manifestato sotto vari profili, che vede quali soggetti danneggiati ora il comune, ora l'erario. In particolare, un primo profilo di danno, che vede quale ente che lo ha subito il comune, è rappresentato dall'ingiustificato costo sostenuto a titolo di tariffa smaltimento rifiuti per il conferimento del "tal quale" (rifiuto indifferenziato) presso gli impianti di produzione di Cdr. Ancora il comune è il soggetto interessato dal secondo profilo di danno, costituito dal mancato introito derivante dalla cessione del materiale recuperato. Infine, sia il comune e sia l'erario sono stati interessati dal terzo profilo di nocumento, derivante dal collasso del piano integrato dei rifiuti e dei costi emergenziali. Con riferimento alla quantificazione del danno pubblico, la domanda attrice, in cui il requirente ha individuato le tre voci di nocumento patrimoniale il cui importo è stato determinato sulla base di una inevitabile valutazione di tipo equitativo ex art. 1226 c.c., distinta per soggetti danneggiati e cioè il comune e l'arario, risulta fondata.

Il commento

La sentenza in commento rappresenta una seconda tappa giurisdizionale dell'intervento che la Corte dei conti in riferimento alle gravi responsabilità delle amministrazioni territoriali nella genesi e nella gestione dell'emergenza permanente nel settore dello smaltimento dei rifiuti determinatasi in Campania nell'ultimo quindicennio. La presente pronuncia della sezione giurisdizionale per la Campania, concernente il servizio di gestione dei rifiuti nel comune di M. (n. 1492/2009), segue infatti di pochi mesi un'altra sentenza relativa al comune capoluogo C. (n. 386/2009).
Gli elementi di principale differenziazione tra la sentenza n. 386 e la sentenza n. 1492 sono rinvenibili, in particolare, nella specificità del fondamento oggettivo della richiesta di risarcimento del danno erariale nella sentenza qui commentata. Nel primo caso (sentenza n. 386/2009), infatti, la responsabilità amministrativa dei convenuti risultava riconducibile con immediatezza al consolidato genus della "trascuratezza degli obblighi istituzionali" (prioritariamente imposti dalla Costituzione,agli artt. 54 e 97,con efficaci richiami a "disciplina e onore nell'esercizio di funzioni pubbliche" nonché a "buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa"), in quanto gli amministratori locali del comune di Caserta non solo non avevano tempestivamente ed adeguatamente contestato e fatto valere reiterati inadempimenti del soggetto gestore del servizio di igiene urbana, ma avevano altresì aderito a richieste di adeguamento dei corrispettivi e a proposte di transazione migliorativa pervenute dal medesimo gestore.
Nella fattispecie esaminata dalla Corte nella pronuncia n. 1492/2009, per altro verso, il danno pubblico sarebbe derivato, secondo la Procura, dal mancato rispetto degli obblighi inerenti il raggiungimento da parte del comune di M. delle percentuali minime di raccolta differenziata, con riferimento agli anni 2003, 2004 e 2005. I convenuti sono stati condannati complessivamente al pagamento della somma complessiva di circa € 450.000, di cui € 405.000 in favore del comune di M. ed € 45.000 in favore dell'erario.

Le accusa della procura
Al fine di descrivere l'essenzialità della raccolta differenziata - definita come "raccolta idonea a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee" (art. 6 Dlgs n. 22/1997) - nella gestione del ciclo dei rifiuti, la Procura aveva ricordato, in primo luogo, il Dlgs n. 22/1997 (c.d. decreto "Ronchi"), oltre alle ordinanze del ministero dell'Interno riguardanti l'emergenza rifiuti nella regione Campania (nn. 2948/1999, 3100/2000 e 3479/2005), con le quali era stato stabilito che, nel periodo in considerazione, i comuni della regione Campania avrebbero dovuto attuare una percentuale minima di raccolta differenziata (rispetto al totale ammontare della quantità di rifiuti prodotta) pari al 30% per il 2003-2004 ed al 35% per il 2005. La tariffa a carico dei comuni per gli oneri gestionali della raccolta dei rifiuti avrebbe subito progressive maggiorazioni in misura direttamente proporzionale all'entità della violazione delle disposizioni riguardanti la percentuale minima di raccolta differenziata da realizzare entro le varie scadenze prestabilite.
La Procura ha posto in rilievo come l'inadempimento delle disposizioni dettate nella materia di che trattasi abbia contribuito in maniera determinante alla crisi del ciclo dei rifiuti, richiamando, in proposito, la "Relazione territoriale sulla Campania" della commissione parlamentare d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti trasmessa alle Camere il 1° febbraio 2006. Ai maggiori costi complessivamente sostenuti per la mancata differenziazione dei rifiuti devono poi essere aggiunte le considerevoli spese (quali quelle relative al trasporto fuori regione o all'estero dei rifiuti, con quote di materiali da separare) derivanti dalle ripetute situazioni di acute crisi del settore (rifiuti non raccolti nelle strade), largamente incise dalla scarsa percentuale di raccolta differenziata.
Sul punto, la Procura aveva riportato i risultati dell'analisi della spesa per interventi effettuati in materia di emergenza rifiuti contenuti nella relazione della sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei conti riguardante "La gestione dell'emergenza rifiuti effettuata dai Commissari del Governo" approvata con deliberazione n. 6/2007/G, secondo cui ammonterebbero ad oltre 550 milioni di euro le risorse spese dal Commissariato rifiuti campano per l'emergenza fino all'anno 2005.
In base ai dati rappresentati nell'adeguamento del piano regionale dei rifiuti approvato dal Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti nella regione Campania con l'ordinanza n. 77/2006, nell'anno 2004 il comune di M. risultava aver raggiunto la percentuale di raccolta differenziata del solo 6,17.
In particolare, l'Ufficio requirente aveva individuato, con riferimento alla specifica fattispecie oggetto del giudizio, quattro distinte voci di danno:
1) l'ingiustificato costo sostenuto dal comune di M. a titolo di tariffa smaltimento rifiuti per il conferimento presso gli impianti di produzione di C.D.R. del "tal quale" (rifiuto indifferenziato, una parte del quale avrebbe dovuto essere debitamente separato in sede di effettuazione della raccolta);
2) il costo sostenuto per le situazioni emergenziali dal comune di M. nel 2004 e nel 2005, il cui 10% avrebbe dovuto ad avviso della Procura essere addebitato alle responsabilità connesse con la molto ridotta raccolta differenziata;
3) il nocumento derivante dal collasso del piano integrato dei rifiuti e dei costi emergenziali, significativamente inciso dalla raccolta differenziata e da ritenere gravante - visto il pluriennale intervento governativo mediante gli organi straordinari ed i finanziamenti erogati dal bilancio statale - sull'erario, da calcolare in via equitativa in base alla somma fra le spese sostenute negli anni 2004 e 2005 per il trasporto fuori regione dei rifiuti solidi urbani, calcolate in percentuale uguale a quella corrispondente al totale degli r.s.u. prodotti dal comune di M. rispetto a quelli dell'intera regione;
4) il danno per la gravissima lesione dell'immagine dell'intera regione Campania dato dall'enorme risonanza nella pubblica opinione dell'emergenza rifiuti, da considerarsi inciso - sempre mediante l'utilizzo di criteri equitativi - almeno per un quinto dalla difettosa raccolta differenziata, e da calcolare, per il comune di M. - seguendo il medesimo criterio proporzionale del rapporto tra i rifiuti prodotti in Campania e quelli del comune in precedenza utilizzato sub 3).
Per quanto concerne l'individuazione delle responsabilità individuali produttive del danno pubblico la Procura attrice, premesso che "la violazione delle prescrizioni normative è da addebitare ai soggetti cui ne competeva l'attuazione, e che, con un comportamento doloso o gravemente colposo, non hanno curato l'attività necessaria per garantirne il rispetto", ha posto in rilievo che nel comune di M. sono rimaste inattuate le previsioni regolamentari comunali e contrattuali del capitolato speciale d'appalto regolanti il rapporto con la ditta affidataria della gestione integrata dei rifiuti urbani e dell'igiene urbana, perché le ordinanze sindacali adottate non hanno previsto alcunché in punto di istituzione e di avvio della raccolta differenziata dei rifiuti; il che ha impedito il sorgere dell'obbligo per i cittadini di procedere al conferimento separato delle varie frazioni, con conseguente impossibilità da parte degli agenti municipali di poter contestare le eventuali infrazioni e, nel contempo, inipotizzabilità di inadempimenti contrattuali da parte della società affidataria del servizio. La responsabilità per tale negligenza è stata dalla Procura in primo luogo addebitata al sindaco, ed inoltre al dirigente comunale del settore urbanistica, ambiente, ecologia e tutela del territorio, al capo servizio ambiente, ecologia e tutela del territorio ed al responsabile dell'ufficio gestione rifiuti.

I punti chiave della sentenza: il danno pubblico
Ampia e approfondita risulta l'argomentazione della Corte in riferimento alla valutazione della sussistenza dell'elemento oggettivo del danno pubblico, che ricostruisce le disposizioni normative che impongono, come noto, alle amministrazioni locali di ridurre la quantità di rifiuti mediante il reimpiego e il riciclaggio e garantiscono incentivi alle aziende che utilizzano prodotti realizzati con materiale riciclato.
Il decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22 (c.d. decreto Ronchi) ha costituito la normativa quadro sulla gestione dei rifiuti fino all'entrata in vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, di attuazione della delega contenuta nella legge 15 dicembre 2004, n. 308, per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia ambientale. Per quanto concerne la raccolta differenziata, il Dlgs n. 22/1997 prevede che i comuni stabiliscano "le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi" (art. 21, comma 1°, lettera c). All'art. 24 sono previste le percentuali minime di raccolta differenziata dei rifiuti urbani rispetto al totale dei rifiuti prodotti, da realizzare entro determinate scadenze. A tali previsioni hanno fatto seguito le citate ordinanze commissariali del 1999, del 2000 e del 2005.
La Corte ha peraltro rilevato che la relazione del 2006 della Commissione parlamentare d'inchiesta della XIV Legislatura aveva segnalato come le percentuali di raccolta differenziata realizzate in talune zone della regione Campania siano estremamente elevate, registrando la presenza di comuni particolarmente virtuosi, con la conseguenza che non può "invocarsi a comoda, quanto superficiale, giustificazione una sorta di invincibile ritardo culturale che segna le comunità campane; se è vero, come è vero, che vi sono molteplici comuni in cui le percentuali di raccolta differenziata viaggiano stabilmente al di sopra dei parametri indicati dal decreto Ronchi" (si vedano inoltre i dati riportati dalla predetta relazione del 2007 della sezione centrale contabile di controllo).
Con specifico riferimento al comune di M., la Corte ha segnalato che nulla era stato previsto, mediante l'adozione delle necessarie ordinanze sindacali, per la raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani. In assenza di tali disposizioni - la sezione ha osservato - da un lato, non è sorto l'obbligo per i cittadini di procedere al conferimento separato delle varie tipologie di rifiuti, con conseguente impossibilità da parte degli agenti municipali di poter contestare le eventuali infrazioni in proposito; dall'altro lato, sono rimaste inattuate le clausole del contratto d'appalto stipulato con la società affidataria del servizio di raccolta dei rifiuti, concernenti la raccolta differenziata, nonostante che il corrispettivo contrattuale fosse stato determinato in funzione di un servizio strutturato soprattutto sull'espletamento di tale tipologia di raccolta.
La quantificazione del danno, il nesso causale e la colpa
La corte ha così concluso positivamente in punto di valutazione della sussistenza del danno pubblico patrimoniale materiale determinato dalla mancata o insufficiente realizzazione della raccolta differenziata con i requisiti della certezza, della concretezza e dell'attualità: tale nocumento patrimoniale in parola si è manifestato sotto vari profili, che vede quali soggetti danneggiati il comune e l'erario.
Sotto il profilo della quantificazione del danno, per quanto concerne la prima voce (ingiustificato costo sostenuto a titolo di tariffa smaltimento rifiuti per il conferimento dei rifiuti indifferenziati presso gli impianti di produzione di Cdr), essa è stata concretamente quantificata dalla Corte moltiplicando la differenza tra la percentuale concretamente raggiunta e quella che doveva essere realizzata per rispettare il limite normativo della raccolta differenziata in ciascuno degli anni del triennio in considerazione, per la tariffa per impianti di Cdr.
In riferimento alla seconda voce di danno (esborso per le situazioni emergenziali), è stato addebitato ai convenuti il 10% delle spese effettuate per la realizzazione e gestione di siti provvisori, per smaltimento percolato, per rimozione dei rifiuti dal sito provvisorio. Anche con riguardo alla terza voce di danno, arrecato la Corte ha avvalorato i criteri proposti dalla Procura, "proporzionali applicati alle sole spese erogate per il trasporto fuori regione, direttamente influenzati dall'insufficiente differenziazione, e riposanti sul rapporto tra i rifiuti prodotti in Campania e quelli del comune in esame".
Per quanto attiene al quarto profilo di danno prospettato, il danno all'immagine dell'amministrazione, la Corte ha sospeso la decisione nel merito del giudizio sollevando con separata ordinanza la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 17, comma 30ter, del decreto legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102 (c.d. lodo Bernardo), come modificato dall'articolo 1, comma 3, del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141, periodi secondo e terzo e quarto, in quanto ritenuta rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, con riferimento agli articoli 3, 24, 113 e 103 della Costituzione.

Quanto alla sussistenza del nesso di causalità, ad avviso del Collegio, la mancata adozione dell'ordinanza sindacale ha costituito la "causa prioritaria della sostanziale insussistenza della raccolta differenziata" dei rifiuti presso il comune di M., registrandosi, a fronte delle basse percentuali di raccolta differenziata effettuata nel triennio 2003-2005, una persistente inerzia dell'ente nell'assunzione delle iniziative necessarie per l'esame e la risoluzione delle eventuali problematiche, contrattuali e non, che conducevano al manifesto inadempimento degli obblighi di legge ivi compresa l'omessa rimodulazione della relativa tassa o tariffa, al fine di assicurare la copertura dei costi di gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti.
Quanto all'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa contestata, il Collegio ha ritenuto ascrivibile la medesima responsabilità a titolo di colpa grave nei confronti di tutti in convenuti evidenziando, in particolare, che nel caso di specie era rimasto macroscopicamente violato l'art. 50 del Dlgs 267/2000, il quale, intitolato "Competenze del sindaco e del presidente della provincia", prevede che il sindaco, in quanto organo responsabile dell'amministrazione del comune (comma 1°), esercita le funzioni attribuitegli "dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti" (comma 3°), poiché il sindaco aveva omesso, sia di assumere iniziative finalizzate all'incremento della raccolta differenziata dei rifiuti nonostante l'urgenza dell'attivazione da parte delle amministrazioni anche locali per la diffusione e l'incremento della raccolta differenziata dei rifiuti, fosse già ben nota. Le ulteriori posizioni di responsabilità, di grado minore rispetto a quella del sindaco, sono state ascritte a carico dei dirigenti e funzionari, responsabili amministrativi della vigilanza e del controllo dei servizi gestiti dalla ditta appaltatrice.
Conclusioni
Nel caso esaminato, alla rigorosa ricostruzione dei vari profili di danno pubblico "da monnezza" connesso alla mancata realizzazione degli obiettivi stabiliti dalla legge in materia di raccolta differenziata, fa da contraltare l'integrale ascrizione a carico di quattro soli soggetti di tale danno "ambientale" per intero, e per un ammontare (oltre 450mila euro!) non distante dal totale delle retribuzioni presumibilmente percepite dai medesimi soggetti negli anni di riferimento (si noti, peraltro, che il parametro retributivo non è stato minimamente preso in considerazione né dalla Procura né dal Collegio).
Si tratta peraltro di un percorso argomentativo che, partendo da solide argomentazioni (la mancata raccolta differenziata produce danni "ambientali" e finanziari rilevanti; i convenuti non hanno adottato le iniziative doverose per garantirne l'avvio e il perseguimento; non è tollerabile la diffusa situazione di "impunità" per comportamento omissivi di pubblici amministratori che mettono a repentaglio le finanze, l'ambiente e la salute pubblica della propria cittadinanza) giunge a conseguenze molto rilevanti e innovative (la condanna dei convenuti al risarcimento dell'intero "danno ambientale" per il comune di Marcianise e della relativa quota per l'erario) omettendo passaggi motivazionali, in specie sotto il profilo del nesso causale, che sarebbero stati importanti ai fini della completa giustificazione della condanna nel suo quantum.
La responsabilità politica degli amministratori (e dei loro principali collaboratori dipendenti del comune) - unitamente all'ombra di collusioni con i soggetti gestori del servizio di igiene ambientale, principali beneficiari dell'immobilismo comunale, e con esponenti della criminalità organizzata - appaiono in qualche modo saldarsi impropriamente, nella sentenza in commento, alla responsabilità erariale a loro carico sollevata.
Sembra, infatti, provare troppo l'argomento, in qualche misura implicitamente avvalorato dalla Corte, secondo il quale la discrepanza tra le percentuali di raccolta differenziata del comune di M. e le percentuali dei comuni "virtuosi" sarebbe di fatto (e nelle sue intere conseguenze finanziarie) ascrivibile unicamente alle omissioni e negligenze degli amministratori.
Ed infatti, una questione è verificare l'omissione delle iniziative (in primis, le ordinanze sindacali) che avrebbero permesso di attivare una diffusa consapevolezza della cittadinanza verso la raccolta differenziata preparando d'altra parte le strutture amministrative alla gestione della situazione dei rifiuti: tali omissioni ben possono rientrare nel predetto genus della "trascuratezza degli obblighi istituzionali" come evidenziato dalla Corte nella sentenza n. 386/2009.
Appare meno convincente affermare la riconducibilità diretta ed integrale del danno "ambientale" da "monnezza", come calcolato dalla Corte, alle omissioni dei convenuti. Si sarebbe infatti dovuto dimostrare, a tale scopo, che l'adozione delle misure idonee da parte del comune avrebbe indefettibilmente, o molto probabilmente, consentito di raggiungere nel 2003, 2004 e 2005 la percentuale di raccolta differenziata prescritta dalla legge, ed inoltre che la mancata realizzazione di tali performance sia idonea, per sé sola, ceteris paribus, a determinare le conseguenze dannose esaminate.

In tal senso, opportuna sarebbe stata un'analisi più approfondita, che avesse tenuto in considerazione i risultati differenziali della raccolta differenziata negli anni precedenti al 2003 e successivi al 2005, nonché le performance di comuni con simili situazioni iniziali, in modo tale da dar conto di un effettivo, ove esistente, "contributo negativo" apportato dall'amministrazione convenuta.
Si tratta di aspetti che potranno essere esaminati dalla Corte più approfonditamente nel successivo grado di giudizio, anche onde fugare possibili impressioni di una condanna "esemplare" ma non del tutto meditata. E tuttavia, sono profili, in fondo, secondari della sentenza, rispetto ai principi di responsabilità in essa affermati e se confrontati col rigore dei riferimenti per il calcolo dell'ammontare delle varie poste di danno e per la parametrazione della liquidazione equitativa ove necessaria. Altre "puntate" della vicenda delle responsabilità amministrative per l'emergenza rifiuti si annunciano, così, a breve, e non solo in Campania.


La decisione in sintesi


Il fatto
Con atto di citazione la Procura regionale ha evocato in giudizio il sindaco del comune di M., il dirigente del settore urbanistica, ambiente, ecologia e tutela del territorio, il capo servizio ambiente, ecologia e tutela del territorio e il responsabile dell'ufficio gestione rifiuti per sentirli condannare al pagamento, pro quota, di € 405.322,25 in favore del comune di M., di € 45.077,23 in favore dello Stato e di € 43.038,00 in favore della regione Campania - o alle diverse somme determinate dal collegio giudicante - oltre rivalutazione monetaria e spese di giustizia. Il danno pubblico suindicato sarebbe derivato, secondo parte attrice, dal mancato rispetto degli obblighi inerenti il raggiungimento da parte del comune di M. delle percentuali minime di raccolta differenziata, con riferimento agli anni 2003, 2004 e 2005.


La decisione
La Corte dei conti campana, con la sentenza in commento, ha condannato il sindaco di M. e i tre dipendenti del comune al risarcimento del danno pubblico per un ammontare complessivo di oltre 450mila euro.
Secondo il collegio, infatti, Il comune non aveva previsto, mediante l'adozione delle necessarie ordinanze sindacali, un regime adeguato di raccolta differenziata dei rifiuti solidi urbani. In assenza di tali disposizioni da un lato, non è sorto l'obbligo per i cittadini di procedere al conferimento separato delle varie tipologie di rifiuti, con conseguente impossibilità da parte degli agenti municipali di poter contestare le eventuali infrazioni in proposito; dall'altro lato, sono rimaste inattuate le clausole del contratto d'appalto stipulato con la società affidataria del servizio di raccolta dei rifiuti, concernenti la raccolta differenziata, nonostante che il corrispettivo contrattuale fosse stato determinato in funzione di un servizio strutturato soprattutto sull'espletamento di tale tipologia di raccolta. Ne sono scaturiti danni pubblici sotto tre profili distinti, tutti accertati dalla Corte (ingiustificato costo sostenuto a titolo di tariffa smaltimento rifiuti; esborso per le situazioni emergenziali; nocumento derivante dal collasso del piano integrato dei rifiuti e dei costi emergenziali).


I precedenti
Con la sentenza n. 386/2009 dell'aprile scorso, la sezione aveva già condannato alcuni amministratori del comune di C. al risarcimento del danno derivante dal mancato funzionamento del servizio di igiene ambientale, per "trascuratezza degli obblighi istituzionali", in quanto gli stessi non avevano tempestivamente ed adeguatamente contestato e fatto valere reiterati inadempimenti del soggetto gestore del servizio di igiene urbana, aderendo a richieste di adeguamento dei corrispettivi e a proposte di transazione.
Fonte: ilsole24ore.com


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